原则二十一 权力制衡—《美国:以基督教立国》第四部分

作者:王志勇牧师

连载自《美国:以基督教立国—清教徒神学与英美保守主义建国二十五大原则》



原则:要防止权力的滥用,当采取一种制衡制度。


1、立法、司法与行政三权“并立”,而非“分离”或“分立”。三权在功用上各有不同,各就各位,各尽其职,同时都受其他两大权力的保护和制衡,如此一同完成国家权力的整体性的运作。因此,麦迪逊强调:“三权分立这个政治格言,并不要求把立法、行政、司法三个部门彼此彻底隔开。……这些部门之间,若不像现在这样彼此联系和交织,使每个部门对另外两个部门有一份以宪法为依据的控制权,这条政治格言所要求的一定程度的分开,作为自由政府的基础,在实践中永远无法正式坚持。”[1]

3、要避免各个部门之间在权力上的篡权或僭越,首先应当明确分清各个部门之间的权力。麦迪逊明确指出:“各方一致同意:适当划归一个部门的各项权力,不应被另外两个部门或其中之一,直接地、全面地行使。同样明显地是:两个部门中的任何一个,也不应该直接或间接拥有对其他部门的压倒影响力,干扰它们行使各自的权力。不能否认:权力具有蚕食性,应该加以有效限制,使权力不能跨越划给它的限度。”[2]当然,此处的“权力制衡”在本质上并不是对于合法应用的权力的制衡,而是对暴力的制衡。因此,阿伦特分析说:“权力是不能被法律制约的,至少不能被可靠地制约。因为,在立宪的、有限的和法治的政府中,被制约的所谓统治者的权力,实际上并非权力,而是暴力,即一人垄断多数人之权力从而力量倍增的权力。”[3]

4、非常重要的是,以任何形式把这三大权力集中在一起都会造成专制。麦迪逊认为:“把全部立法、行政、司法权力集中,不论交给一个人、少数人还是许多人,不论实行世袭制、自我任命制还是选举制,都可恰如其分地称之为暴政。”[4] 麦迪逊甚至强调:“倘若联邦宪法真的背上了这个集权于一身的罪名,背上了具有集中危险倾向的权力混合罪名,就没有必要再为宪法辩护,让大家否定宪法好了。”[5]任何所谓的宪法,如果没有三权并立,这样的宪法就是徒有宪法之名。杰斐逊认为,这种分权制衡的原则乃是“所有自由政府的基础”,是美国缔造者们为之奋斗的那种政府的主要特征:“政府的权力应当在政府各机构中彼此划分并相互均衡,从而使得没有任何权力能够超越其法律界限而不受到其他权力的有效制约和限制。”[6]

5、权力制衡的目的是为了保护民意,但通过向人民呼吁来解决宪法危机需要慎之又慎。麦迪逊一方面承认:“人民是权力的唯一合法基础,起草宪法的权力,正是来自人民,而政府的各个部门,则从宪法获得授权。”[7] 但是,麦迪逊也严肃地提醒说:“使劲激起公众激情,打破公共安宁,这种做法的危险,构成认真的反对理由,反对频繁地把宪法问题,重新让整个社会决定。尽管修正我们政府形式的努力,曾经获得成功,这种努力,给美国人民的德行和智慧带来这么多的荣耀,可是,应该承认:这种实验的性质,太难对付,没有必要反复运用。我们应该记住:现存各种宪法,都是在危机之中制成的,危机压住了民众对秩序与和谐的不友好的激情;人民对爱国领袖的热烈信心,阻碍了人民对国家大事的正常的意见分歧;由于对旧政府的普遍怨恨和义愤,产生一种普遍的、对新的、相反的政府形式的热忱;从事改革时,既没有受到党派精神的左右,也还没有出现需要纠正的滥用权力。”[8]比较稳妥的解决宪法问题的方法是充分运用成文宪法已经明确的机制来制约各个部门滥权的倾向:“所有外在条文都被证明不足以奏效,必须设法弥补这种缺陷,办法是:调整政府内部结构,让三个组成部门互动,使其各守本分。”[9]

6、如何防备个人或部门的专权?麦迪逊指出:“利用对立和相互争雄的利益,弥补较好动机的不足,贯穿人类活动的整个机制,不论是执行私务还是执行公务。”[10] 因此,麦迪逊明确提出“用野心制衡野心”(Ambition must be made to counteract ambition)的原则:掌权之人往往渴求更大的权力,这就是野心。当然,正面而言,这种“野心”也可被称为“雄心”。政府各个部门及其领导人之间“互相争雄”,这种内部的良性竞争和约束机制是积极的。麦迪逊强调:“最需要防备的,是各种权力被逐渐集中到一个部门。防备办法,是赋予各部门主管官员必要的宪法手段,使他们各自具备个人动机,抵御其他部门蚕食他们的权力。对付这种情况,和对付其他情况一样,提供的自卫条文,要足以对付可能来自其他部门的进攻危险。必须让报复与报复相克相生。”[11]

7、美国建国之父在宪法中设计了非常精微的制衡系统:(1)众议院和参议院互相制衡,因为没有对方的批准,任何法案都不能成为法律;(2)总统对参众两院的法案具有否决权;同样,议会三分之二多数可以否决总统的否决;(3)议会通过批准预算和拨款而制约行政权的运行;(4)总统行使职权必须取得参议院的批准;(4)总统与外国立约必须得到参议院的批准;(5)议会有权调查行政部门是否依法行政;(6)总统对立法部门也能发挥一定的政治性的影响,就是让人知道他不会支持那些反对他的议员重新当选;(7)行政部门有权发挥判断力,在总统认为能得到议员支持的地方建造军事基地、建筑大坝、疏通河道、建设州级高速公路;(8)司法部门有权审查法律,判定其是否合乎宪法,从而制约立法部门的权力;(9)宪法授权议会有权限定司法部门的管辖范围;(10)总统有权提名新法官,然后交付参议院批准,从而制衡司法部门;(11)议会对于联邦法院运行所需要的经费具有控制权;(12)议会能够提起宪法修正案,一旦得到四分之三州的批准,就会直接影响到行政部门和司法部门的运作;(13)参众两院联合可以终止总统的某些权力,不须经过总统同意;(14)人民通过选举每两年对众议院议员,每四年对总统,每六年对参议员进行选举。

8、权力制衡还包括联邦政府与各州政府权利的划分与制衡。联邦政府与各州政府各自享有独立的至高无上的权力,即“双重主权”(dual sovereignty)。托克维尔指出:“在1789年,立法者的目的就是要把主权分成两个不同的部分:一部分掌管联邦的一切共同利益,另一部分则掌管各州自身的一切利益。当然立法者最关心的,是怎么用足够的权力将联邦政府武装起来,让这个政府在自己的职权范围之内防御各州的侵犯。对各州,立法者则采取了在本州之内享有自由的这一普遍原则。中央政府既不能到每个州去督导他们的工作,甚至也不能对其工作进行检查。”[12]如果联邦政府不断扩大权力,就会削弱地方自治,最终侵害到个人的自由;如果各州政府占据主导地位,联邦政府就会名存实亡,国家的整个框架就会走向支离破碎,软弱不堪,甚至土崩瓦解。这种联邦政府与各州政府的“双重主权”,为个人的自由提供了“双重保障”(double security)。汉密尔顿强调:“权力几乎总是相互成为对手;联邦政府,会永远处于时刻准备的状态,制约各邦政府篡权;各邦政府对联邦政府,也会时刻严阵以待。人民,不论投入天平的哪一边,天平就会向哪一边倾斜。”[13]

9、在美国宪法运行的过程中,常有某个部门产生滥权现象,此时需要启动宪法设置的机制予以纠正,不得以任何借口停止宪法的效力。在许多国家,掌权者为了继续掌握政权不惜暂停宪法的运行,宣布军事管制(军政),甚至无耻地随意修改宪法来延长自己的任期。这是美国人民不耻于做的。尼克松因水门事件而受到弹劾,他虽然身为三军总司令,却无法动用军队来使自己继续掌权,他不得不引咎辞职。世界上很多国家充满动乱和革命,给人民带来极大的痛苦。美国人民能够通过宪政这种和平的方式来革除时弊,确实需要莫大的智慧和耐心,但结果是好的。美国宪法的首要目的就是确保政权的和平过渡,确保以和平的方式解决国内问题。美国宪法遵循1215年英国《权利大宪章》、1620年《五月花号公约》、1639年《康乃狄克基本秩序》的传统,通过会议的方式汇聚众人的智慧,以成文宪法的形式,在最大程度上确保了人民的权益。

10、美国宪法中涉及的三权分立和权利制衡的制度所追求的并不是速度性的效率,而是保守主义的精神,就是确保美国宪政民主制度的稳定性和连续性。维沃指出,当初设计宪法的联邦党人,“他们很清楚治国不能只靠少数服从多数规则,因为这是在用一种无原则的方式来解决一切问题;它仅仅体现了公众当下的瞬间感受,既不受抽象观念的约束,也不受过去判例的限制。因此他们花了大量时间进行思考论证,用一系列精致的构想打造了一个完美的工具,一个甚至可以凌驾于立法机构的工具。这就是宪法,在美国制度中它就代表了政治真理。它不是一个不可变革的真理,但是宪法设计师们为变革设定了特殊的限制。他们希望让跨越这些限制的过程变得更加艰难、缓慢,从而留有足够的时间让谬误曝光,让经久的真理得到承认。这样一来,他们就保护了共同体内的民众,防止他们自相戕害。”[14]保守主义的强项不是快速推进某个理想或事业,恰恰相反,保守主义的强项在于防范政治强人或利益集团绑架整个国家,进行乌托邦的实验,迅速地把全国置于混乱之中。









[1] 《联邦党人文集》,48篇,330页。 [2] 《联邦党人文集》,48篇,330页。 [3] 阿伦特,《论革命》,135页。 [4] 《联邦党人文集》,47篇,322-323页。 [5] 《联邦党人文集》,47篇,323页。 [6] 伍德,《美利坚合众国的缔造:1776-1787》,418页。 [7] 《联邦党人文集》,49篇,337页。 [8] 《联邦党人文集》,49篇,33页。 [9] 《联邦党人文集》,51篇,347页。 [10] 《联邦党人文集》,51篇,348页。 [11] 《联邦党人文集》,51篇,348页。 [12] 托克维尔,《论美国的民主》,上卷第一部分第八章,101页。 [13] 《联邦党人文集》,28篇,181-182页。 [14] 维沃,《思想的后果》,49页。

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